Uso efficiente risorse

Secondo l'Unione Europea, l'economia deve crescere nel rispetto della disponibilità delle risorse e dei limiti planetari. A questo proposito è auspicabile che le imprese e i consumatori rivedano il modo in cui producono e consumano, al fine di diventare più efficienti nell'impiego delle risorse. Per far ciò è necessario che la politica, i finanziamenti, gli investimenti, la ricerca e l'innovazione vadano nella stessa direzione. La strategia “Europa 2020” con l’iniziativa faro “Un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse” (COM (2001) 21), intende trasformare l'Unione in un'economia intelligente, sostenibile e inclusiva. I campi di azione individuati sono: competitività, lotta ai cambiamenti climatici, energia pulita ed efficiente. Si tratta di una politica trasversale da applicare a tutte le risorse naturali dall’acqua al suolo, dai minerali al legname.

Uno dei pilastri della strategia è la Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse (COM (2011) 571), che definisce le tappe e le azioni necessarie per avviare il processo di efficientamento dei consumi ed offre un quadro di riferimento delle politiche che, in modo combinato, interagiscono rendendo ottimali le sinergie tra le iniziative strategiche associate al tema dell’uso efficiente delle risorse. In tale prospettiva è necessario prima di tutto prendere atto dell’interdipendenze tra economia, benessere e capitale naturale creando nel contempo condizioni eque, flessibili, prevedibili e coerenti su cui le imprese possano basare la propria attività.

Il 7° programma di azione per l’ambiente (7° PAA) approvato dal Parlamento Europeo e dal Consiglio dell’Unione Europea con Decisione N. 1386/2013/UE del 20 novembre 2013) riconosce il miglioramento dell’efficienza delle risorse tra gli obiettivi prioritari per conseguire, entro il 2050, la visione di «vivere bene entro i limiti del pianeta». Gli obiettivi prioritari del 7º PAA sono supportati da una serie di strumenti politici più specifici.

Il Piano d’azione dell’UE per l’economia circolare (COM(2015)/614), adottato dalla Commissione nel dicembre 2015, ha definito un programma d’azione concreto e ambizioso, con misure che interessano l’intero ciclo, al fine di dare nuovo impulso all'occupazione, alla crescita e agli investimenti e di sviluppare un'economia che sia a zero emissioni di carbonio, utilizzi le risorse in modo efficiente e resti competitiva. Il Piano incentiva il passaggio da un modello di crescita lineare (basato sull’approccio del “prendi, produci, usa e getta”) a un modello circolare che si basa sul mantenimento dell’utilità di prodotti, componenti e materiali e che sia sostenibile, a basse emissioni di biossido di carbonio e che utilizzi le risorse in modo efficiente e resti competitiva. Al fine di realizzare questo obiettivo, sono necessari cambiamenti nelle catene di approvvigionamento, nella progettazione dei prodotti, nei modelli aziendali, nelle scelte di consumo, nonché nel contenimento della produzione di rifiuti e nella relativa gestione.

Come evidenziato nella Relazione sull'attuazione del Piano d'azione per l'economia circolare, pubblicata dalla Commissione Europea in data 4 marzo 2019, le 54 azioni previste dal Piano sono state attuate o sono in fase di attuazione. Si evidenzia inoltre che l'attuazione del Piano ha accelerato la transizione verso un'economia circolare in Europa, contribuendo a riportare l'UE su un percorso favorevole all'aumento dell'occupazione. Secondo le conclusioni della Relazione, nel 2016, oltre quattro milioni di lavoratori hanno trovato impiego nei settori attinenti all'economia circolare, registrando un incremento del 6% rispetto al 2012. Le azioni intraprese hanno inoltre favorito nuove opportunità commerciali, dato origine a nuovi modelli di impresa e sviluppato nuovi mercati, sia all'interno che all'esterno dell'UE. Le attività circolari come la riparazione, il riutilizzo o il riciclaggio, nel 2016, hanno generato quasi 147 miliardi di Euro di valore aggiunto, riportando investimenti pari a circa 17,5 miliardi di euro.

Inoltre, nel corso del 2018, sono state riviste le principali normative UE in materia di rifiuti, che costituiscono uno dei principali fattori di impulso a livello di politiche sull’economia circolare: la Direttiva quadro sui rifiuti (direttiva 2008/98/CE); la Direttiva sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (direttiva 94/62/CE); la Direttiva sulle discariche di rifiuti (Direttiva 1999/31/CE); la Direttiva relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori (Direttiva 2006/66/CE), la Direttiva sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (Direttiva 2012/19/UE) e quella relativa ai veicoli fuori uso (direttiva 2000/53/CE).

L’economia circolare inizia nelle primissime fasi del ciclo di vita del prodotto. Dalla fase di progettazione ai processi di produzione che incidono sull’approvvigionamento delle risorse, sul loro uso e sulla generazione di rifiuti fino all’intero ciclo di vita del prodotto. Se ben progettati, i prodotti possono durare più a lungo o essere più facili da riparare, rimettere a nuovo o rigenerare; il loro smontaggio è più semplice e le imprese di riciclaggio possono così recuperare materie e componenti di valore; in generale, dalla progettazione dipende il risparmio di risorse preziose. La progettazione ecocompatibile all'inizio del ciclo di vita di un prodotto diventa quindi essenziale per garantire la circolarità. I prodotti e servizi progettati circolarmente possono infatti ridurre al minimo l'utilizzo di risorse e allo stesso tempo incentivare il riutilizzo, il recupero e la riciclabilità dei materiali.

Come definita nella Direttiva 2009/125/CE, la progettazione ecocompatibile è "l'integrazione degli aspetti ambientali nella progettazione del prodotto allo scopo di migliorare le prestazioni ambientali del prodotto durante l'intero ciclo di vita". L'attenzione è stata finora focalizzata sul miglioramento dell'efficienza energetica dei prodotti, anche se la direttiva ha previsto disposizioni sull'efficienza delle risorse fin dalla sua adozione iniziale nel 2005 e tali disposizioni sono state introdotte per alcuni gruppi di prodotti con criteri relativi, ad esempio, all'uso dell'acqua e alla durata nel tempo. In futuro essa dovrà dare un contributo molto più incisivo all'economia circolare, ad esempio affrontando in modo più sistematico le questioni di efficienza dei materiali come la durata e la riciclabilità.

La possibilità di riparare, rifabbricare o riciclare un prodotto e i suoi componenti e materiali dipende in gran parte dalla progettazione iniziale del prodotto. È quindi fondamentale tenere conto di questi aspetti nello studio delle possibili misure di esecuzione in materia di progettazione ecocompatibile. Con l'attuazione del Piano di lavoro sulla progettazione ecocompatibile 2016-2019 la Commissione Europea ha promosso ulteriormente la progettazione circolare dei prodotti, insieme agli obiettivi di efficienza energetica. Allo stato attuale le misure previste per la progettazione ecocompatibile e l'etichettatura energetica relative a molti prodotti introducono norme riguardanti specifiche per l'efficienza dei materiali, come la disponibilità di parti di ricambio e la facilità di riparazione e di trattamento alla fine del ciclo di vita.

Il Parlamento Europeo, nella Risoluzione approvata il 31 maggio 2018, sotto forma di raccomandazioni rivolte alla Commissione UE sull’attuazione della Direttiva 2009/125/CE, riconosce l’efficacia della stessa sulla progettazione ecocompatibile, ma sottolinea la necessità di un suo rafforzamento tramite l’adozione di specifiche iniziative, al fine di rafforzare il processo decisionale e di andare oltre l’efficienza energetica, affrontando l’intero ciclo di vita dei prodotti. La Commissione ha incaricato gli organi legislativi europei di elaborare criteri orizzontali per la misurazione della durabilità, della riutilizzabilità, della riparabilità, della riciclabilità e della presenza di materie prime essenziali, che dovrebbero essere applicati sia nelle norme esistenti sia nelle nuove norme.

In Italia sono stati emanati una serie di atti normativi che, in attuazione di quanto previsto dalle direttive europee, forniscono strumenti volti a regolare aspetti specifici tesi a promuovere l’economia circolare.Il principale provvedimento è rappresentato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 221 “Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”, a seguito della quale sono scaturiti una serie di decreti in materia di tutela della natura e sviluppo sostenibile, valutazioni ambientali, energia, acquisti verdi, gestione dei rifiuti e bonifiche, difesa del suolo e risorse idriche.

Il Collegato Ambientale (legge 221/2015), all’art. 21, comma 4, ha assegnato al Ministero dell’Ambiente il compito di adottare di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro delle politiche agricole alimentari e foresta, un Piano d’azione nazionale su “Consumo e Produzione Sostenibili” (PAN SCP). Nel 2013, sono state definite dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, le Proposte per un Piano d’azione su Consumo e Produzione Sostenibili, che individuano sei specifici settori di intervento: PMI, filiere e distretti produttivi; agricoltura e filiere agroindustriali; edilizia e abitare; turismo; distribuzione organizzata; consumi e comportamenti sostenibili.

Nel novembre 2017, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e il Ministero dello Sviluppo Economico hanno reso noto un documento strategico intitolato “Verso un modello di Economia Circolare per l’Italia” il quale, inserendosi nel più ampio contesto della Strategia Nazionale per lo sviluppo sostenibile, approvata dal Governo Italiano il 2 ottobre 2017, intende offrire un supporto per il raggiungimento degli obiettivi relativi all’uso efficiente delle risorse, attraverso la configurazione di modelli di produzione più circolari e sostenibili e l’incentivazione all’adozione di abitudini di consumo più attente e consapevoli.

Altro settore su cui l’Unione europea agisce in termini di uso efficiente delle risorse sono gli Appalti Pubblici Verdi (GPP), uno strumento di politica ambientale volontario che intende favorire lo sviluppo di un mercato di prodotti e servizi a ridotto impatto ambientale attraverso la leva della domanda pubblica. I prodotti “ambientalmente preferibili” sono, quelli meno energivori, costituiti da materiale riciclato e/o privi di sostanze nocive, di facile riciclabilità, di maggior durata oppure che sono il risultato di processi produttivi meno impattanti. Gli appalti pubblici rappresentano una parte considerevole dei consumi europei (quasi il 20% del PIL dell’Unione) e possono quindi svolgere un ruolo chiave, che la Commissione intende incoraggiare, i cui criteri sono stati elaborati a livello europeo e poi utilizzati dalle autorità pubbliche su base volontaria. Già dal 2003, il GPP è stato riconosciuto dalla Commissione Europea uno strumento cardine della Politica Integrata dei Prodotti (COM 2003/302) che invitava gli stati membri ad adottare dei Piani d’azione nazionali sul GPP per assicurarne la massima diffusione.

In primo luogo la Commissione intende fare in modo che, in sede di fissazione o revisione dei criteri, sia data particolare enfasi agli aspetti inerenti all’economia circolare, quali durabilità e riparabilità. In secondo luogo si propone di incoraggiare le autorità pubbliche a utilizzare maggiormente tali criteri e di riflettere sul modo di aumentare la diffusione degli appalti pubblici verdi nell’Unione, in particolare per i prodotti o i mercati che hanno grande rilevanza per l’economia circolare. La Commissione europea, in relazione agli impegni che gli Stati membri stanno assumendo in tema di GPP, ha emanato la Comunicazione “Appalti pubblici per un ambiente migliore" (COM (2008) 400) che accompagna il Piano d'azione “Produzione e consumo sostenibili" e "Politica industriale sostenibile" (SCP e SIP) (COM (2008) 397).

L’11 aprile 2008, con Decreto interministeriale (G.U. 8 maggio 2008, n. 107), il nostro Paese ha adottato il Piano d’azione nazionale per il GPP (PAN GPP), aggiornato con il Decreto 10 aprile 2013 (G.U. n. 102 del 3 maggio 2013).

Il Piano definisce un quadro generale sul Green Public Procurement, delinea degli obiettivi nazionali, identifica le categorie di beni, servizi e lavori di intervento prioritari per gli impatti ambientali e i volumi di spesa sulle cui basi definire i “Criteri ambientali minimi” (CAM) per gli acquisti verdi della pubblica amministrazione. Il PAN GPP detta, inoltre, delle specifiche prescrizioni per gli enti pubblici, che sono chiamati a: effettuare un’analisi dei propri fabbisogni con l’obiettivo di razionalizzare i consumi e favorire la dissociazione tra sviluppo economico e degrado ambientale; identificare le funzioni competenti per l’attuazione del GPP coinvolte nel processo d’acquisto; redigere uno specifico programma interno per implementare le azioni in ambito GPP.

I CAM, individuati attraverso specifici decreti del Ministero dell’Ambiente, forniscono indicazioni per la razionalizzazione dei consumi e degli acquisti degli enti pubblici, nonché considerazioni ambientali relative alle diverse fasi delle procedure di gara finalizzate a ridurre l’impatto ambientale sia delle forniture che degli affidamenti.

In Italia, l’art. 18 della L. n. 221/2015 e, successivamente, l’art. 34 recante “Criteri di sostenibilità energetica e ambientale” del D.lgs. 50/2016 “Codice degli appalti” (modificato dal D.lgs 56/2017), hanno reso obbligatoria l’applicazione dei CAM da parte di tutte le stazioni appaltanti. Questo obbligo garantisce che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nell’obiettivo di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, “circolari” e nel diffondere l’occupazione “verde”. 

Allo stato attuale sono stati adottati CAM per 17 categorie di forniture ed affidamenti. In particolare, per quanto attiene l’edilizia, con DM 11 ottobre 2017(approvato con in G.U. Serie Generale n. 259 del 6 novembre 2017) sono stati approvati i “Criteri Ambientali Minimi per l’affidamento di servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici pubblici”.