Rifiuti

Lo strumento fondamentale messo in campo dall’Unione europea in materia di rifiuti è rappresentato dalla Direttiva Quadro 2008/98/CE del 19 novembre 2008 che ha rafforzato i principi della precauzione e della prevenzione nella gestione dei rifiuti, massimizzando il riciclaggio ed il recupero assicurando che tutte le operazioni di gestione, a partire dalla raccolta, avvengano nel rispetto di rigorosi standard ambientali. La direttiva quadro ha sancito il principio della gerarchia dei rifiuti per cui per raggiungere il miglior risultato ambientale complessivo, lo smaltimento rappresenta l’opzione meno sostenibile.

Il 22 maggio 2018 il Parlamento Europeo e il Consiglio dell’Unione Europea hanno approvato un pacchetto di quattro direttive, presentato dalla Commissione europea nel dicembre 2015, per adeguare alle sfide future la legislazione dell'UE sui rifiuti, nell'ottica più ampia di favorire la transizione dell’Europa verso un’economia circolare. L’obiettivo perseguito con l’economia circolare è quello di gestire il rifiuto in funzione del potenziale insito nello stesso al fine di destinarlo ad un nuovo utilizzo.

La Direttiva 2018/849 che modifica le direttive 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso, 2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche introduce l’obbligo per gli Stati membri di adottare «i provvedimenti necessari affinché le autorità competenti riconoscano reciprocamente e accettino i certificati di rottamazione emessi in altri Stati membri», e anche in questo caso, per pile, accumulatori e RAEE, gli Stati membri «possono utilizzare strumenti economici e altre misure per incentivare l’applicazione della gerarchia dei rifiuti».

La Direttiva 2018/850 che modifica la direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti, punta a garantire una progressiva riduzione del conferimento in discarica dei rifiuti, in particolare quelli idonei al riciclaggio o al recupero di altro tipo, e prevedere, mediante rigidi requisiti operativi e tecnici per i rifiuti e le discariche, misure, procedure e orientamenti volti a prevenire o a ridurre il più possibile le ripercussioni negative sull’ambiente. Scopo finale è quello di sostenere la transizione dell’Unione verso un’economia circolare ed adempiere i requisiti della direttiva 2008/98/CE.

La Direttiva 2018/851 che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti, stabilisce misure volte a proteggere l’ambiente e la salute umana evitando o riducendo la produzione di rifiuti, gli effetti negativi della produzione e della gestione dei rifiuti, riducendo gli effetti generali dell’uso delle risorse e migliorandone l’efficienza, che costituiscono elementi fondamentali per il passaggio a un’economia circolare e per assicurare la competitività a lungo termine dell’Unione. La Direttiva prevede un ampio ventaglio di indicazioni per promuovere concretamente una maggiore efficienza nell’impiego delle risorse naturali: garantendo che i rifiuti siano considerati una risorsa si può contribuire a ridurre la dipendenza dell’Unione dalle importazioni di materie prime, nonché agevolare la transizione ad una gestione più sostenibile dei materiali e ad un modello di economia circolare.

La Direttiva 2018/852 che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, prevede misure intese, in via prioritaria, a prevenire la produzione di rifiuti di imballaggio, a cui si affiancano, come ulteriori principi fondamentali, il riutilizzo degli imballaggi, il riciclaggio ed altre forme di recupero dei rifiuti di imballaggio e, quindi, la riduzione dello smaltimento finale di tali rifiuti., allo scopo di contribuire alla transizione verso un’economia circolare.

Il pacchetto stabilisce nuove norme per la gestione dei rifiuti e prescrive nuovi obiettivi vincolanti per il riciclaggio dei rifiuti urbani: il 55% entro il 2025, il 60% entro il 2030 e il 65% entro il 2035. Per quanto riguarda i rifiuti di imballaggio, la nuova normativa fissa nuovi obiettivi di riciclaggio diversificati per materiale:

Le nuove norme sulla raccolta differenziata, ampliano l'obbligo esistente di differenziare carta e cartone, vetro, metalli e plastica. Entro il 2022 si dovranno raccogliere separatamente i rifiuti domestici pericolosi, entro il 2023 i rifiuti organici ed entro il 2025 i rifiuti tessili. Per quanto riguarda le discariche, la Direttiva 2018/850 prevede che la quota di rifiuti urbani da destinare a questa forma di smaltimento non ecceda il 10% entro il 2035. Infine, con la finalità di porre un freno al consumo di materia, il pacchetto sull'economia circolare definisce requisiti minimi applicabili a tutti i regimi di responsabilità estesa del produttore. Le nuove norme prevedono che entro il 2024, tutti i produttori di imballaggi soggetti a tali regimi dovranno assumersi la responsabilità della gestione della fase del ciclo di vita in cui il loro prodotto diventa un rifiuto e dovranno fornire un contributo finanziario.

Il MATTM è impegnato al recepimento nell’ordinamento nazionale delle modifiche introdotte dalle nuove quattro Direttive europee in materia di rifiuti. Gli obiettivi generali del recepimento delle citate Direttive riguardano la semplificazione, il decentramento, la chiarezza e certezza normativa, l’accorpamento delle discipline, la riduzione del ricorso alla decretazione attuativa, la responsabilità della gestione e chiusura del ciclo (riordino competenze).. Verosimilmente, i provvedimenti che subiranno le maggiori modifiche saranno il D.lgs n. 152 del 2006, ossia il c.d. “Codice dell’ambiente”, nonché tutti i provvedimenti che disciplinano la gestione dei rifiuti, l’End of Waste, sottoprodotti e, più in generale, i principi normativi che possono assumere valenza nell’ambito dell’economia circolare.

Il 16 Gennaio 2018 la Commissione europea ha presentato la Strategia europea per la plastica nell’economia circolare tesa a migliorare la qualità del riciclaggio della plastica e a promuovere l’uso del materiale riciclato, per ridurre l’abbandono dei rifiuti di plastica nell'ambiente ed arginare l’inquinamento da microplastica.Secondo le stime riportate dalla Commissione europea, ogni anno vengono generati in Europa circa 25,8 milioni di tonnellate di rifiuti di plastica, di cui meno del 30% sono raccolti a fini di riciclaggio. Una percentuale notevole dei rifiuti raccolti è trattata in Paesi terzi, in cui si possono applicare norme ambientali diverse. Anche le percentuali di smaltimento in discarica (31%) e di incenerimento (39%) dei rifiuti di plastica risultano elevate. In base alle stime, la quantità di CO₂ legata ai processi di produzione della plastica e all'incenerimento dei rifiuti di plastica, é complessivamente pari a circa 400 milioni di tonnellate l'anno. Il maggiore ricorso alla plastica riciclata può quindi concorrere alla riduzione della dipendenza dall'estrazione di combustibili fossili e al contenimento delle emissioni di CO₂. Recenti stime della Commissione europea quantificano in 3,5 miliardi di barili di petrolio il risparmio energetico annuale conseguibile attraverso il riciclaggio dei rifiuti di plastica di tutto il mondo. Le principali azioni proposte dalla Commissione Europea includono misure per:

• rendere riciclabili tutti gli imballaggi di plastica nell'UE entro il 2030;
• affrontare la questione delle microplastiche e delle oxo-plastiche aggiunte intenzionalmente nei prodotti (cosmetici, vernici, detergenti, etc.);
• indirizzare gli investimenti e l'innovazione verso soluzioni circolari;
• frenare il consumo di plastica monouso e il marine litter (attraverso una proposta legislativa).

Plastica monouso

Il 28 maggio 2018 la Commissione europea ha presentato la proposta di Direttiva (COM(2018)340) per ridurre l'incidenza di determinati prodotti di plastica monouso sull'ambiente, in particolare sull’ambiente acquatico, e sulla salute umana, nonché promuovere la transizione verso un’economia circolare con modelli imprenditoriali, prodotti e materiali innovativi. La proposta riguarda, nello specifico, dieci prodotti di plastica monouso che più inquinano le spiagge e i mari d’Europa e gli attrezzi da pesca contenenti plastica. Insieme, questi prodotti rappresentano circa il 70% dei rifiuti marini.

Dopo l'approvazione da parte del Parlamento europeo avvenuta il 27 marzo 2019, il Consiglio dei Ministri dell’ambiente dell’Unione Europea porterà a termine l'adozione formale. Tale approvazione sarà seguita dalla pubblicazione dei testi nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Gli Stati membri disporranno quindi di due anni per recepire la Direttiva nella legislazione nazionale. Le principali azioni proposte dalla Direttiva prevedono:

• Misure per conseguire la riduzione del consumo di contenitori per alimenti e tazze per bevande.
• Restrizioni all’immissione in commercio di plastica monouso con alternative prontamente disponibili (ad esempio verranno vietate posate e piatti in plastica, cannucce, bastoncini di cotone, contenitori per alimenti e coppe in polistirolo).
• Misure di sensibilizzazione e regimi di responsabilità estesa del produttore per tutti gli articoli che non rientrano nella misura di restrizione di mercato, al fine di contribuire al costo della prevenzione, della gestione dei rifiuti, compresi i costi di trattamento.
• Obblighi di etichettatura per informare i consumatori sul corretto smaltimento dei rifiuti, sul contenuto di plastica e sull’impatto ambientale.
• Misure relative alla progettazione dei prodotti (ad esempio relative a bottiglie per bevande con tappo collegato).

La Direttiva prevede che entro il 2029 gli Stati membri debbano raccogliere attraverso la raccolta differenziata il 90% delle bottiglie di plastica (77% entro il 2025). Inoltre, le bottiglie di plastica dovranno contenere almeno il 25% di materiale riciclato entro il 2025 e il 30% entro il 2030. Secondo i dati diffusi dalla Commissione europea, grazie alla direttiva proposta, si trarranno benefici ambientali ed economici, così quantificabili: si eviterà l'emissione di 3,4 milioni di tonnellate di CO₂ equivalente; si ridurranno danni ambientali per un costo equivalente pari a 22 miliardi di euro entro il 2030; si genereranno risparmi per i consumatori pari a circa 6,5 miliardi di euro.

La disciplina della gestione dei rifiuti è contenuta oltre che nella Parte IV del D.lgs 152 del 3 aprile 2006 e s.m.i. anche nelle disposizioni speciali relative ai singoli flussi/tipologie di rifiuti (RAEE, pneumatici fuori uso, pile e accumulatori, olii usati, ecc.). Per ognuna delle fasi della gestione alla produzione, dalla raccolta e al trasporto, dal recupero di materia (riciclo) o di energia (incenerimento) alla gestione in discarica esiste una specifica disciplina declinata in modo diverso secondo il grado di vicinanza del soggetto al rifiuto. Il D.Lgs. 152/2006 recepisce (articolo 183 comma 1)  la Direttiva 98/2008/CE e fornisce le definizioni di «prevenzione», «riutilizzo» e «preparazione per il riutilizzo», identificando così il campo di applicazione delle politiche e delle norme che riguardano la prevenzione dei rifiuti. La norma definisce i criteri di priorità nella gestione dei rifiuti e stabilisce un ordine di priorità di ciò che costituisce la migliore opzione ambientale:

1. prevenzione;
2. preparazione per il riutilizzo;
3. riciclaggio;
4. recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia;
5. smaltimento.

Le pubbliche amministrazioni perseguono, nell’esercizio delle rispettive competenze, iniziative dirette a favorire il rispetto della gerarchia del trattamento dei rifiuti, in particolare:

• la promozione dello sviluppo di tecnologie pulite che permettano un uso più razionale e un maggior risparmio di risorse naturali;
• la promozione della messa a punto tecnica e dell’immissione sul mercato di prodotti concepiti in modo da non contribuire o da contribuire il meno possibile, per la loro fabbricazione, il loro uso o il loro smaltimento, ad incrementare la quantità o la nocività dei rifiuti e i rischi di inquinamento;
• la promozione dello sviluppo di tecniche appropriate per l’eliminazione di sostanze pericolose contenute nei rifiuti al fine di favorirne il recupero;
• la determinazione di condizioni di appalto che prevedano l’impiego dei materiali recuperati dai rifiuti e di sostanze e oggetti prodotti, con materiali recuperati da rifiuti al fine di favorire il mercato dei materiali medesimi;
• l’impiego dei rifiuti per la produzione di combustibili e il successivo utilizzo e l’impiego dei rifiuti come altro mezzo per produrre energia.

Viene anche fornita nel D.lgs 152/2006 una panoramica degli strumenti di cui la pubblica amministrazione si dovrà servire per promuovere il riutilizzo dei prodotti, la preparazione per il riutilizzo dei rifiuti (art. 180-bis), la responsabilità estesa del produttore (articolo 178-bis). Le Regioni, sentite le province, i comuni e per quanto riguarda i rifiuti urbani, le Autorità d’ambito, predispongono e adottano i Piani regionali di gestione dei rifiuti. Per l’approvazione dei piani regionali si applica la procedura in materia di VAS. I Piani comprendono l’analisi della gestione dei rifiuti esistente nell’ambito geografico interessato, le misure da adottare per migliorare l’efficacia ambientale delle diverse operazioni di gestione dei rifiuti, nonché una valutazione del modo in cui i piani contribuiscono all’attuazione degli obiettivi e delle disposizioni della parte IV del Decreto.

L’Italia, coerentemente con quanto indicato nella Direttiva Quadro, ha adottato il Programma Nazionale di Prevenzione dei Rifiuti (Decreto Direttoriale Min. 07/10/2013) il cui scopo è dissociare la crescita economica dagli impatti ambientali connessi alla produzione dei rifiuti fissando i seguenti obiettivi di prevenzione da raggiungere entro il 2020:

• Riduzione del 5% della produzione dei rifiuti urbani per unità di PIL.
• Riduzione del 10% della produzione di rifiuti speciali pericolosi per unità di PIL.
• Riduzione del 5% della produzione di rifiuti speciali non pericolosi per unità di PIL.

L’ultima relazione recante l'aggiornamento del Programma nazionale di prevenzione dei rifiuti (aggiornata al 31 dicembre 2017), è stata trasmessa al Parlamento nell'agosto 2018 (Doc. CCXXIV, n. 1). Tra le misure di carattere generale che possono contribuire in misura rilevante al successo delle politiche di prevenzione nel loro complesso il Programma include la produzione sostenibile, il Green Public Procurement per le PA, il riutilizzo, l’informazione e sensibilizzazione, gli strumenti economici, fiscali e di regolamentazione, nonché la promozione della ricerca.

Risponde a tali istanze la Legge 19 agosto 2016, n. 166, recante “Disposizioni concernenti la donazione e la distribuzione di prodotti alimentari e farmaceutici a fini di solidarietà sociale e per la limitazione degli sprechi” (G.U. n. 202 del 30 agosto 2016), la cui principale finalità è, infatti, quella di ridurre gli sprechi per ciascuna delle fasi di produzione, trasformazione, distribuzione e somministrazione di prodotti alimentari, farmaceutici e di altri prodotti, attraverso la realizzazione di una serie di obiettivi prioritari tra quali vi sono i seguenti:

• contribuire alla limitazione degli impatti negativi sull’ambiente e sulle risorse naturali mediante azioni volte a ridurre la produzione di rifiuti e a promuovere il riuso e il riciclo al fine di estendere il ciclo di vita dei prodotti (art. 1, lettera c);
• contribuire al raggiungimento degli obiettivi generali stabiliti dal PNPR, e dal Piano nazionale di prevenzione dello spreco alimentare previsto dal medesimo Programma nonché alla riduzione della quantità dei rifiuti biodegradabili avviati allo smaltimento in discarica (art. 1, lettera d).

Utile menzionare anche il Catalogo dei sussidi ambientalmente favorevoli e dei sussidi ambientalmente dannosi (2016) del Ministero dell’Ambiente che in materia fiscale ha individuato le norme dannose sotto un profilo economico.